今年是决胜全面建成小康社会第一个百年奋斗目标的关键之年，也是本市全面依法治市工作开启新局面的起步年。为了总结推广本市法治建设实践的成功经验和有益做法，深入推进全面依法治市，中共上海市委全面依法治市委员会办公室组织开展了2019年度上海市法治建设优秀案例征集宣传活动。

　　征集活动历时半年，经过全市推荐申报、网络投票、专家评审等流程，根据法治性、创新性、实效性、社会性和可借鉴性等标准，按照社会化、专业化、第三方等原则，最终确定10个优秀案例。

　　这10个案例涵盖了落实“放管服”改革要求、优化营商环境、推进生态文明建设和环境保护、加强城市精细化管理、创新社会治理、促进互联网和共享经济等新兴产业发展、保障和改善民生等市委、市政府重点工作，各系统、各区运用法治思维和法治方式推进工作并取得一定成效，充分体现了全面依法治市成果。通过对10个优秀案例宣传展示，以点带面、点面结合，深入推进全面依法治市工作创新发展，持续推动各系统、各区法治建设水平稳步提高。

　　市人大城建环保委

　　立法与监督持续发力，破解垃圾分类难题

　　垃圾分类是一个世界性城市治理难题。2016年12月，习近平总书记明确提出要普遍推行垃圾分类制度，要求上海等城市向国际水平看齐，为全国做出表率。2018年首届进博会期间，习近平总书记考察上海时明确指出，垃圾分类工作就是新时尚，上海要把这项工作抓紧抓实办好。2019年6月，总书记再次对垃圾分类工作做出重要指示。

　　上海早在上世纪90年代就开始生活垃圾分类试点，但20年的实践总体上未取得实质性突破。为贯彻习近平总书记的重要指示，推动破解大都市垃圾分类难题，市人大城建环保委协助市人大常委会全力推进生活垃圾管理立法和监督工作。

　　2017年以来，市人大城建环保委全力推进《上海市生活垃圾管理条例》的立法工作。城建环保委围绕“三化”目标和全程分类制度构建，深入各种类型的住宅小区、企事业单位、垃圾中转站、末端处理企业、再生资源回收点、中转站反复实地调研，广泛听取市政府有关部门、各区政府、人大代表、专家学者、企业、街镇、居村委和社会公益组织、市民群众、志愿者、保洁员等各方的意见建议，持续聚焦立法关键制度设计开展专题研讨。为凝聚社会共识，城建环保委会连续两年带着垃圾分类主题下社区，面对面听取基层一线和居民意见，并连续两年面向人大代表和社区居民开展多达3万余份的问卷调查，在集中民意民智的同时大力开展社会宣传动员。在充分调研的基础上，城建环保委不断与市政府法规起草部门沟通协调，促使在基本思路和关键制度设计等方面逐步形成共识。同时根据各方面的意见和诉求不断完善法规草案，既体现立法的前瞻性、引领性，又努力使每一项制度设计接地气、可操作，为今年《条例》高票通过奠定了坚实基础。

　　《条例》立法广受各方好评，但生活垃圾管理工作的自身特点决定了法规实施必然是一场攻坚战和持久战。城建环保委在《条例》通过后便启动了专项监督，做到立法和监督接续发力、无缝衔接。

　　自4月中旬正式启动专项监督以来，城建环保委和16个区人大常委会密切联动，在6个月调研过程中，对本市各区都进行了2到3次的暗访抽查，随机深入细致地检查居民小区、企事业单位、公共机构、商务楼宇、商场酒店、集贸市场、沿街商铺、高校医院等各类主体落实法规规定，开展垃圾分类和源头减量等情况，及时向市、区政府传递检查调研中发现的各类问题。

　　同时，为保护好市民群众的参与热情，确保垃圾分类真正做好做成，城建环保委聚焦湿垃圾处理能力不足及资源化利用产品出路不畅和可回收物回收体系不顺等瓶颈问题开展专题调研，推动市政府相关部门切实采取措施尽快补齐末端处置和资源化利用中的短板。在监督调研过程中，城建环保委既充分肯定工作成效，也坚决指出工作中存在的薄弱环节和瓶颈短板，对各级政府各部门提出针对性要求和整改建议。8月上旬，城建环保委梳理了六大类的31个问题，推动相关部门加强研究整改。8月中旬开始，城建环保委还与市分类减量联席会议办公室建立常态化沟通机制，进一步加强问题的及时沟通反馈，推动即知即改。

　　目前来看，《条例》实施开局总体良好。数据显示，全市1.2万余个居住区达标率已由去年年底的15%提升到80%。在全程分类体系建设方面，全市已完成居住区2.1万个分类投放点改造，建成两网融合服务点1.2万多个、中转站69个、集散场9个，配置干垃圾运输车3084辆、湿垃圾运输车1327辆，有害垃圾运输车86辆，全面完成中转站分类改造，基本满足当前分类投放、分类运输的需求，末端焚烧设施和湿垃圾资源化利用设施也在加快推进。在分类实效方面，9月底，本市可回收物回收量已达到5605吨/日；湿垃圾分出量达到9009吨/日，较2018年底增长130%；干垃圾处置量控制在15275吨/日，相比2018年底减少26%；法规实施的成效已经充分体现。

　　杨浦区司法局探索社区法治专员制度

　　加强社区精细化治理

　　党的十八届四中全会指出，“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。在此大背景下，提升基层治理法治化水平显得尤为重要。但是，依法治理具有较强专业性，基层法律人才和法律服务资源则比较稀缺，现有法律服务机制与现实法律需求之间存在矛盾，社区公共法律服务体系与社区法治能力保障存在不足。杨浦区司法局聚焦问题导向，适应社区法治化建设新趋势，构建具有杨浦特色的“社区法治专员”制度。

　　目前，杨浦区共有158名社区法治专员，其中党员90名。这些社区法治专员大多来自杨浦区司法局积极培育的“律佑社会治理法律服务中心”等10余家法律服务类社会组织，主体为执业律师、基层法律服务工作者，部分具有较高法律素质、实务经验的退休法官、检察官、民警、公务员和社会工作者，专业素养高，群众工作能力强。区司法局通过政府购买服务的方式，对社区法治专员实行合同管理，合同期满后进行年度评估考核，决定次年度是否续聘。社会组织每季度对所属专员的综合表现进行评估，根据评估结果和街道（镇）意见及时作调整。

　　为确保社区法治专员能为社区提供精准优质服务，杨浦区每个居委会配备了1名法治专员，明确每名法治专员服务的社区不超过3个，每月至少到社区坐班服务2次，时间不低于8小时，主要承担提供法律咨询、提出法律意见、化解涉法矛盾、指导法治实践等9项职责。同时，每个社会组织都成立了由综合性、复合型法律服务人员组成的“后援团”。一线法治专员在工作中遇到疑难问题，“后援团”立即提供综合保障和集体支撑。

　　目前来看，社区法治专员有效弥补了基层专业法律服务缺乏的问题，助力社区依法治理。法治专员通过列席居委会有关会议，起草、审议社区工作有关文件、决议、工作计划方案，协助解决涉法涉诉问题，开展普法宣传教育，参与法治文明小区创建，保障居委会换届选举等途径，进一步增强了依法开展工作的底气和能力。同时，紧扣城市精细化管理、“美丽家园”建设等重点任务，直面社区治理中遇到的环境整治、物业管理、邻里纠纷等难点、痛点、堵点，法治专员不但拿出解决问题的具体建议，而且将个案固化上升为社区管理制度机制。比如，面对老旧小区停车难问题，法治专员主动参与制定了小区《停车管理办法》，使问题在法律框架内得到了妥善解决。

　　在全面依法治国新时代，社区要实现良好自治共治，必须建立在法治的轨道上。通过社会化、组织化、专业化、项目化的运作，能有效的聚集法治资源、整合专业团队，提高基层依法治理的计划性、有效性。

　　市市场监管局探索免罚清单制度已有600余家企业免予处罚

　　今年3月15日，市市场监管局与市司法局、市应急管理局联合发布实施《市场轻微违法违规经营行为免罚清单》，这也是全国首份省级跨领域轻微违法违规行为免罚清单。《免罚清单》实施至今，全市已有600余家企业适用《免罚清单》被市场监管部门免予处罚。无论是上市公司还是小微企业，普遍对执法机关给予企业改正机会，使企业不会因无心之失导致商誉受损、负担加重表示欢迎，有的企业还通过感谢信或送锦旗向市场监管部门表示感谢。

　　在长期的工作中，市市场监管局发现，大部分轻微违法违规行为的主体都是中小企业、创新型企业或新业态企业，一旦受到行政处罚，对企业信用、商誉、融资和投标等都可能带来长期负面影响。上海市委、市政府2018年11月出台的《关于全面提升民营经济活力大力促进民营经济健康发展的若干意见》第二十二条指出，“要完善民营企业合法权益保护机制，对首次、轻微违法违规行为建立容错机制，针对消防、工商、质量技监、食品安全等领域推出市场轻微违法违规经营行为免罚清单。”

　　今年1月起，市市场监管局围绕市场轻微违法违规行为的标准、范围等关键问题，多次组织座谈会和讨论会听取意见，反复研究论证。市市场监管局通过对《行政处罚法》中“不予行政处罚”的通行规定与近20部法律法规进行梳理，对违法行为进行了精细划分，对28项市场轻微违法违规行为明确了免罚条件和标准，根据不予行政处罚依据不同分为两类：一类是由于违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，不予行政处罚的20项；一类是根据专门领域法律法规规章的有关规定，可以不予行政处罚的8项。

　　《免罚清单》是上海市瞄准最高标准、最高水平,优化政务服务,打造国际一流营商环境的生动体现，对优化营商环境，实施包容审慎监管具有示范意义。一方面，它为不予处罚提供了明确依据，使免罚有据可查，有效破解了行政执法人员在具体案件中面临“什么情形才构成违法行为轻微”的困惑，解除了“不予处罚”会被认为“行政不作为”的担忧，对提高执法精细化水平，强化创新治理能力起到重要的促进作用。另一方面，执法机关按照《免罚清单》要求，对企业采取批评教育和指导约谈等措施，得到了企业更多的理解和支持，执法遇到的困难和抵触也明显减少，实现了执法的法律效果和社会效果的统一。客观上还压缩了“职业打假人”牟利空间，遏制“职业打假”行为泛滥的情况。

　　上海的探索产生了广泛影响，江苏、浙江、甘肃以及山东青岛、湖北武汉等省、市市场监管部门主动向上海市市场监管局了解《免罚清单》有关情况。据不完全统计，在《免罚清单》实施后的三个月内，全国各地出台的免罚清单就有15份之多。

　　目前，市市场监管局紧锣密鼓地开展调研和总结，并在市司法局指导下，计划陆续推出清单2.0、3.0等版本，持续扩大免罚范围和事项，使免罚清单制度始终保持生命力，成为上海市优化营商环境特别是法治营商环境的一大品牌工作。

　　首创示范判决机制

　　上海金融法院有效化解群体性证券纠纷

　　为切实保护投资者合法权益，优化法治化营商环境，妥善化解群体性证券纠纷，防范化解金融风险，上海金融法院积极探索，勇于创新，制定出台了《上海金融法院关于证券纠纷示范判决机制的规定》，在全国范围内首创证券示范判决机制。目前，以示范判决为基础的“示范判决+专业调解+司法确认”全链条的纠纷多元化解合作机制，取得了积极的改革示范效果。

　　近年来，随着证券监管机构对证券虚假陈述、内幕交易、操纵市场等违法行为的处罚力度不断加大，中小投资者维权意识和能力增强，群体性证券侵权损害赔偿案件持续增长。上海金融法院成立以来，已经受理了涉十多家上市公司的群体性证券侵权纠纷3000余件,涉及投资者数千人。这些案件投资者诉讼人数众多，社会影响大；诉讼周期较长，当事人诉讼成本偏高；法律争议较大，适用规则有待统一；诉讼机制单一，造成司法资源浪费。

　　证券示范判决机制是指法院在处理群体性证券纠纷中，选取具有代表性的案件先行审理、先行判决，通过发挥示范案件的引领作用，妥善化解平行案件的纠纷解决机制。上海金融法院出台《规定》，就示范案件的选定、审理、专业支持、示范判决的效力以及示范案件的审判管理等进行了全方位规定，为后续机制的推行确立了规则。

　　《规定》发布后，上海金融法院在一起近千名股民起诉索赔一上市公司约1.69亿元的证券虚假陈述责任群体性纠纷中，依职权选定示范案件，并在庭审中就投资者损失核定引入第三方中证中小投资者服务中心专业辅助支持。案件一审判决后于今年8月7日二审终审维持原判，其中最多的一名投资者获赔18万余元

　　业内人士指出，《规定》在保护中小投资者合法权益、防范化解金融风险、优化法治化营商环境等方面具有重大作用。

　　采用示范判决机制与支持诉讼、诉调对接等机制相结合，可以缩短诉讼周期、降低维权成本、增强投资者诉讼能力，有效解决投资者维权难的问题。示范案件在选取过程中，优先将由国家机关或者依法设立的公益性组织机构支持投资者起诉，且符合示范案件选定条件的案件确定为示范案件，不仅可以增强示范案件原告一方的诉讼能力，而且能够提升示范案件的示范效果。同时，对于调解成功的案件，法院可根据调解达成的不同诉讼阶段减免不同比例的诉讼费用，以此激发平行案件当事人按照示范判决调解的动力，起到引导当事人通过证券纠纷多元化解机制解决纠纷的作用，提高矛盾化解效率，节约司法资源。

　　通过示范判决明确相关法律适用标准，维护证券投资者合法权益，有助于营造公平、公正、公开的证券市场环境，从而进一步优化法治化营商环境。“保护中小投资者”是世界银行营商环境评估的十项指标之一，示范判决的推行，有利于提升我国投资者保护的司法实践水平，强化投资者保护能级，为营造法治化的营商环境发挥积极作用。

　　通过示范案件判决上市公司对信息披露违规等违法行为承担相应责任，依法规范上市公司经营行为，可以有效发挥金融审判对于金融市场的规范引导和价值引领作用，进而规范金融产业的创新和发展，有助于推动中国资本市场法治化进程。同时，示范判决机制也有助于进一步完善中国金融法治体系建设，及时有效防范金融风险。

　　《规定》实施以来，上海金融法院认真组织实施，积极推动证券纠纷多元化解机制建设取得实效，形成可复制、可推广的经验，得到了最高法院、中国证监会相关领导的批示肯定。

　　编写《执法通则》

　　市公安局法制总队助推警务流程迭代升级

　　2018年起，上海公安积极推动现代警务流程再造工作，力争破除“各自为政”的部门壁垒、“分工过细”的勤务局限和“人海战术”的粗放模式，努力打造一支权责明晰、执法规范、减负增效的公安队伍。上海市公安局法制总队积极响应现代警务流程再造工作部署，制定汇编出《一线综合执法岗位通则》，作为一线执法民警（即派出所基层民警）使用的内部执法参考，以打造一线综合执法民警不分警种、综合执法的高效局面。

　　在原先的警务模式中，一线执法民警由社区民警、户籍民警、交警、巡逻民警等不同警种构成，每个警种只在自己的岗位上工作，执法权限互不相通。而现代警务流程再造工作旨在打通执法权限，赋予一线执法民警全面的执法权限职责（即一线综合执法民警），提高岗位适应能力。因此，法制总队在制定《执法通则》时，按照街面、社区、楼宇、窗口四类勤务模式进行编写，每类勤务模式又均按“通则概要+任务清单+场景指引”的体例编写。每项执法任务均是以表格、流程图等形式展现。其中，表格包括任务名称、性质、类型，任务依据、任务描述以及完成类型、需要一线综合执法民警移交给专业执法部门民警的情形，明确每项任务应该“做什么”“怎么做”以及做到什么程度、以什么标准移交。“场景指引”内容主要为基层现场执法最典型、最常见的执法场景的处置流程，如阻碍民警执法、伤害斗殴、多人讨债、医闹、疑似精神病人的处置流程等。“场景指引”将抽象的工作任务加以分解，手把手教民警如何开展现场处置，保证基层民警在遇到不熟悉的执法场景时能够迅速、准确地处置，同时也解决了部分新警因缺乏处置经验不知从何下手等问题。

　　《执法通则》制定完成后，法制总队会同上海市公安局科技处共同研究将《执法通则》文字版嵌入至手持式智能警务终端的“综合执法APP”中，运用信息化手段实现《执法通则》的智能化实时推送。民警在执法时只需要携带手持式智能警务终端，打开“综合执法APP”，即可根据自身需求搜索、查询街面、社区、楼宇、窗口各岗位的具体工作要求相关执法场景的处置流程和操作规范，大大提高了《执法通则》的实用性和利用率，有力支撑了警务流程再造后一线综合执法岗位的实战需求，使APP不仅具有处罚、管理职能，还具有帮助民警学习、辅助民警处置警情的功能。

　　下一步，市公安局法制总队将完善“综合执法APP”中《执法通则》的查询条件、方式、途径，使民警运用起来查询更便捷、指向更明确、分类更清晰；进一步提升民警个性化的运用功能设置，实现快捷搜索使用、个性化编辑收藏等功能；逐步实现民警在110接处警过程中，同步推送相应“场景指引”的功能，实现实时警情与“场景指引”的互联互通。相信迭代升级完善后的《执法通则》定将有力推动上海公安实现“智慧公安建设”的美好愿景。